La valorizzazione degli insediamenti produttivi nella regione siciliana: dai contratti d'area alle singole iniziative imprenditoriali

Le attribuzioni dei comuni comprendono, fra gli altri, l’interesse all’ordinata utilizzazione del territorio e quello per lo sviluppo economico sul medesimo territorio; per la loro cura il legislatore ha istituito e conferito ai comuni le potestà per la zonizzazione a scopi produttivi, che consentono di programmare l’ordinata collocazione degli impianti produttivi sul territorio comunale e di soddisfare il fabbisogno di aree per lo sviluppo economico; l’istituzione ed il conferimento di tali potestà sono stati realizzati mediante il combinato disposto dall’art. 7, comma 2, n. 2, della legge urbanistica e dell’art. 2 del decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 144; il loro esercizio è stato affidato al consiglio comunale da una norma racchiusa nella disposizione contenuta nell’art. 42, comma 2, lett. b, del t.u.e.l., che assegna a tale organo la competenza per l’adozione dei piani territoriali ed urbanistici.

Le potestà menzionate sono due; vengono esercitate mediante atti distinti, che producono effetti diversi.

La prima potestà, che si conviene di denominare « potestà di individuazione della zona », consiste nella possibilità di individuare le parti del territorio comunale da destinare agli impianti produttivi. L’individuazione di tali parti consiste nella costituzione di una zona, cioè nella separazione ideale di una determinata porzione del territorio comunale dal resto del medesimo territorio. La zona da destinare agli impianti è, dunque, una porzione del territorio comunale; la sua struttura può comprendere un solo fondo, una pluralità di fondi appartenenti allo stesso proprietario oppure una pluralità di fondi, appartenenti a proprietari diversi; in ogni caso tale zona è una nuova entità immobiliare che esiste solo dal punto di vista urbanistico, come oggetto di rapporti giuridici che intercorrono fra il comune ed i proprietari delle aree.

La seconda potestà, che si conviene di denominare «potestà di destinazione della zona», consiste nella possibilità di destinare la zona costituita alla collocazione di impianti produttivi.

Con le potestà menzionate sono correlate le soggezioni di cui sono titolari i proprietari delle parti di territorio comunale che sono astrattamente idonee alla collocazione di impianti produttivi.

Le potestà e le soggezioni suddette rappresentano il contenuto di due rapporti giuridici, che intercorrono fra il comune, titolare delle potestà, ed ogni proprietario di aree astrattamente idonee alla collocazione di impianti produttivi, titolare delle soggezioni; tali rapporti si sono costituiti per effetto della norma che ha conferito al comune le potestà e nel momento della sua entrata in vigore; essi sono distinti, ma collegati, come risulta evidente dall’esame degli atti di esercizio delle potestà in essi contenute.

È consolidata in giurisprudenza l’affermazione dell’amplissima discrezionalità che contraddistingue la pianificazione del territorio comunale realizzata mediante lo strumento urbanistico generale . Peraltro, con riferimento al « contenuto del piano regolatore, è da osservarsi come, per un verso, i molteplici interventi derogatori sullo stesso (scaturenti da una gestione « settoriale » del territorio) ed, al contempo, la sussistenza di piani gerarchicamente sovraordinati, per altro verso, abbiano via via diminuito l’ambito discrezionale della potestà de qua.

Fra i poteri istituiti allo scopo di consentire ai comuni sia la cura dell’interesse per l’ordinata utilizzazione del proprio territorio sia l’interesse per lo sviluppo economico sul medesimo territorio sono comprese anche le potestà per la pianificazione degli insediamenti produttivi, che sono a) la potestà di individuare il territorio comunale oggetto della pianificazione, considerato nella sua globalità; b) la potestà di individuare gli elementi costitutivi di tale oggetto, considerati singolarmente in vista della loro destinazione; c) la potestà di destinare ciascuno di tali elementi ad un uso determinato.

Alle potestà menzionate corrispondono le soggezioni di cui sono titolari sia i proprietari delle aree situate nelle « zone destinate a insediamenti produttivi dai piani regolatori generali o dai programmi di fabbricazione vigenti », sia i proprietari delle aree comprese nelle zone costituite mediante il procedimento contemplato dall’art. 2 del regolamento.

In particolare, le potestà per la zonizzazione a scopi produttivi hanno carattere discrezionale per quel che riguarda l’an ed il quando: ciò significa che il comune, anzitutto, può esercitarle oppure non esercitarle e che, inoltre, può stabilire il momento del loro eventuale esercizio; le stesse potestà hanno, invece, carattere parzialmente vincolato per quel che riguarda il quid, vale a dire il contenuto dell’atto di esercizio;ne consegue che si possono esercitare solo a tali scopi, e non al fine di curare altri interessi, come, ad esempio, quello per la piena occupazione (che si può curare, invece, mediante l’esercizio delle potestà preordinate all’adozione dei piani per gli insediamenti produttivi) o quello per lo sviluppo esclusivo di determinate attività produttive(che si può curare mediante l’esercizio delle potestà di programmazione economica contemplare nell’art. 41, comma 3, della Costituzione).

Altro limite riguarda la conformità alle “tipologie generali e ai criteri” determinati dalle regioni. Questo limite è contemplato da una disposizione racchiusa nell’art. 2, comma 1, parte prima, la quale prevede che l’individuazione delle aree da destinare agli impianti produttivi deve essere effettuata « in conformità alle tipologie generali e ai criteri determinati dalle regioni, anche ai sensi dell’articolo 26 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112»; il menzionato art. 26 stabilisce che « le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano disciplinano, con proprie leggi le aree industriali e le aree ecologicamente attrezzate dotate delle infrastrutture e dei sistemi necessari a garantire la tutela della salute, della sicurezza e dell’ambiente »; inoltre, disciplinano « le forme di gestione unitaria delle infrastrutture e dei servizi delle aree ecologicamente attrezzate da parte di soggetti pubblici o privati »; infine, disciplinano « le modalità di acquisizione dei terreni compresi nelle aree industriali, ove necessario anche mediante espropriazione ».

Le norme regionali alle quali rinvia l’art. 2, comma 1 del regolamento, vincolano parzialmente il comune circa la determinazione del contenuto dell’atto mediante il quale la potestà di individuazione viene esercitata: in termini più precisi ciò significa che tali norme producono un effetto precettivo, perché impongono al comune di rispettare « le tipologie generali e i criteri » da esse stabiliti, nell’individuazione delle aree da destinare agli impianti produttivi. Ovviamente l’inerzia della regione non può essere d’ostacolo, altrimenti causerebbe l’impossibilità per i comuni di esercitare la potestà per la zonizzazione a scopi produttivi e, quindi impedirebbe loro di curare l’interesse per l’ordinata utilizzazione del proprio territorio.

Pertanto nell’ipotesi di zonizzazione a scopi produttivi con variazione degli strumenti urbanistici comunali disciplinata dall’art. 2, comma 1, la regione che non abbia stabilito « tipologie e criteri », questi saranno stabiliti in conferenza di servizi per l’adozione dell’intesa prevista; perciò, qualora la regione partecipi alla conferenza, in tale sede può concordare con il comune (che è l’amministrazione procedente) e con le altre amministrazioni partecipanti i criteri ai quali il comune deve attenersi nell’esercizio delle potestà menzionate. Il terzo limite attinente al quid riguarda il rispetto dei piani territoriali sovra comunali.

Questo limite è contemplato da un’altra disposizione racchiusa nell’art. 2, comma 1, parte prima, la quale prevede che l’individuazione delle aree deve essere effettuata « salvaguardando le eventuali prescrizioni dei piani territoriali sovracomunali »; tale limite, però, dipende dalle disposizioni che disciplinano tali piani, non dalla disposizione citata che, pertanto, ha carattere ripetitivo.

Gli atti di pianificazione suddetti comprendono i piani urbanistici regionali (denominati anche piani territoriali regionali), i piani territoriali paesistici, i piani territoriali relativi a parchi e riserve naturali, i piani comprensoriali, i piani urbanistici delle comunità mondane, i piani per le aree ed i nuclei di sviluppo industriale, i piani territoriali di coordinamento delle province, i piani urbanistici delle aree metropolitane, i piani regolatori intercomunali . In base alle disposizioni che disciplinano tali piani, le loro prescrizioni vincolano il comune: in termini più comuni ciò significa che i piani menzionati producono un effetto precettivo, perché impongono al comune determinati comportamenti, ma producono anche un effetto proibitivo, perché inibiscono al comune determinati comportamenti, in particolare l’adozione di comportamenti contrastanti con il loro contenuto precettivo.

I piani territoriali (sovra comunali e regionali) sono strumento di indirizzo generale della politica del territorio che autorità diverse dal Comune adottano al fine di sovrapporre alla pianificazione comunale determinazioni di carattere e portata di direttive, scaturenti da una più globale e problematica valutazione complessiva del territorio in quanto assunto e preso in considerazione su più larga scala ed estensione.

Infine è bene ricordare che in base all’art. 10, comma 2, del t.u.e. le regioni stabiliscono con legge quali mutamenti, connessi o non connessi a trasformazioni fisiche, dell’uso di immobili o di loro parti, sono subordinati a permesso di costruire o a D.I.A.. in base al terzo comma le regioni possono altresì individuare con legge ulteriori interventi che, in relazione all’incidenza sul territorio e sul carico urbanistico, sono sottoposti al preventivo rilascio del permesso di costruire. La violazione delle disposizioni regionali comporta l’applicazione delle sanzioni di cui all’art. 44. l’art. 23 del decreto legislativo 112 ha stabilito che sono attribuite ai comuni le funzioni amministrative concernenti i fenomeni che riguardano gli impianti produttivi, precisando che era ivi incluso il rilascio delle concessioni o autorizzazioni edilizie.