La tutela del turismo nella giurisprudenza costituzionale
Dipartimento di Giurisprudenza
Corso di Laurea in Giurisprudenza
Tesi di Laurea in Diritto Costituzionale
Relatore: Chiar.mo Prof. Alfonso Celotto
Anno Accademico 2015 - 2016
1.10 - L’esercizio delle funzioni amministrative
L’articolo 118 della Costituzione stabilisce che “tutte le funzioni amministrative e le relative potestà regolamentari vengono attribuite in via di principio ai Comuni salvo che, per assicurare l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.”
Secondo il principio di sussidiarietà, come scritto in precedenza, le funzioni amministrative vengono conferite alle autorità territorialmente e funzionalmente più vicine ai cittadini interessati, con esclusione delle materie incompatibili con le dimensioni dell’ente. La differenziazione dell’allocazione delle funzioni in considerazione delle caratteristiche demografiche, territoriali e strutturali degli enti riceventi e la loro idoneità organizzativa a garantire l’esercizio delle competenze sono gli altri principi da seguire per individuare il nuovo grado di autonomia amministrativa delle Regioni riconosciuto dalla riforma costituzionale.
Allo Stato, divenuto, secondo l’articolo 114 della Costituzione, uno degli enti costitutivi della Repubblica insieme a Regioni, Province, Città metropolitane e Comuni e ad essi equiparato e posto al medesimo livello costituzionale, permane l’uniforme disciplina su tutto il territorio nazionale della propria organizzazione, di quella degli enti pubblici nazionali e la competenza legislativa esclusiva relativa alla individuazione delle funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane.
Inoltre, secondo l’art.118 Cost., i Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di funzioni conferite con legge statale o regionale in base alle rispettive competenze legislative dell’articolo 117 della Costituzione. La diversa tipologia di funzioni amministrative indicate nel nuovo testo costituzionale rappresenta uno dei nodi interpretativi della riforma; la soluzione più condivisa restringe il campo alle funzioni “fondamentali,” attribuite dallo Stato agli Enti Locali e ricavate dalle materie di competenza legislativa sia statale che regionale, e alle funzioni “conferite,” attribuite dallo Stato e dalle Regioni agli Enti Locali in base alle materie di rispettiva competenza legislativa esclusiva.
Per individuare quali funzioni possano ancora permanere allo Stato e quali siano invece da considerare esercitabili dalle Regioni e dagli Enti Locali occorre, prima di tutto, fare riferimento ai nuovi ambiti di potestà legislativa e alla loro capacità di allocare59, con legge, le funzioni amministrative e successivamente si deve differenziare all’interno dei livelli di governo la titolarità delle competenze allo scopo di ottimizzarne l’efficacia, secondo i noti principi di sussidiarietàadeguatezza- differenziazione
La legge costituzionale n.3/2001 segue il decentramento amministrativo attuato con la riforma “Bassanini”; pertanto, l’attribuzione delle funzioni amministrative ai diversi livelli di governo comporta integrazioni e cambiamenti nell’assegnazione delle materie decentrate con la legislazione delegata d’attuazione della legge n. 59/97.
Un preciso riferimento al metodo utilizzato per il decentramento delle competenze amministrative è presente nel disegno di legge “La Loggia”, di attuazione della legge costituzionale n.3/2001 approvato lo scorso 27 gennaio dal Senato della Repubblica, che all’articolo 5 (Attuazione dell’art.118 della Costituzione in materia di esercizio delle funzioni amministrative) prevede che:
- tutte le funzioni spettano ai Comuni, ad eccezione delle funzioni amministrative che vengono conferite dallo Stato e dalle Regioni, secondo le rispettive competenze legislative e nel rispetto dei noti principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, a Province, Città metropolitane, Regioni, Stato, qualora occorra assicurare l’unitarietà di esercizio, per motivi di buon andamento, efficienza o efficacia dell’azione amministrativa ovvero per motivi funzionali o economici o per esigenze di programmazione o di omogeneità territoriale;
- lo Stato e le Regioni devono favorire lo svolgimento di attività amministrative di interesse generale da parte di associazioni o singoli cittadini sulla base del principio di sussidiarietà orizzontale;
- lo Stato, con l’entrata in vigore della legge, avvierà il trasferimento dei beni e delle risorse strumentali, finanziarie, umane e organizzative necessarie per l’esercizio delle funzioni e dei compiti previsti dagli articoli 117 e 118 della Costituzione e che tale trasferimento avverrà mediante decreti del Presidente del Consiglio, previo accordo in Conferenza Unificata, dei beni e delle risorse strumentali idonee per la piena attuazione delle funzioni amministrative dei Comuni e degli altri Enti Locali da quantificarsi tenendo conto delle previsioni di spesa risultanti dal bilancio dello Stato 2002 e l’ applicazione dell’art.3 (Conferimenti alle Regioni e agli Enti Locali, potere sostitutivo statale in caso di inadempienza delle Regioni nella ripartizione delle funzioni) e dell’art.7 (Attribuzione delle risorse, nomina di un commissario ad acta volto a superare l’inerzia statale) e dell’articolo 8 (Regime fiscale del trasferimento dei beni) del D.Lgs.n. 112/ 98;
- fino all’adozione di tali provvedimenti le funzioni amministrative continuano ad essere esercitate secondo le attribuzioni stabilite dalle disposizioni vigenti (decreti legislativi attuativi delle leggi Bassanini);
- ai fini del coordinamento della finanza pubblica, la Corte dei Conti verifica il rispetto degli equilibri di bilancio da parte delle Regioni e degli Enti Locali in relazione al Patto di Stabilità Interno e ai vincoli derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione Europea. L’applicazione dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza nella attribuzione delle funzioni amministrative è destinata a riguardare principalmente gli Enti Locali.
A livelli di governo territoriale più alti le funzioni amministrative dello Stato e delle Regioni che presumibilmente, secondo il nuovo testo dell’articolo 118 della Costituzione e secondo l’articolo 5 del disegno di legge governativo, avranno una diversa titolarità, saranno quelle relative a materie che, individuate ai sensi della legge n. 59/1997, hanno avuto, a livello di competenza legislativa, una posizione diversa negli elenchi dell’articolo 117 della Costituzione.
Il processo di modifica della titolarità delle competenze impegnerà soprattutto le funzioni amministrative in materie che, con la piena attuazione della riforma costituzionale, saranno disciplinate, nel dettaglio e nei principi, con leggi regionali.
In tal modo, il superamento del collegamento tra aree di competenza legislativa e aree di competenza amministrativa viene attenuato in quelle materie in cui vige una competenza legislativa esclusiva delle Regioni o dello Stato. Si ripercorrerebbe così l’attribuzione delle funzioni attuata dalla prima “Bassanini” che ha previsto, infatti, due diverse ripartizioni tra Stato - Regioni - Enti Locali, la prima direttamente svolta dal legislatore nazionale per mezzo di decreti legislativi nelle materie di competenza statale, la seconda operata da ogni singola Regione con la ripartizione alle Province ed ai Comuni delle competenze, non conservabili in capo ad essa, delle funzioni amministrative relative alle materie disciplinate con leggi regionali.
Il processo di modifica della titolarità delle competenze è particolarmente evidente per le funzioni statali relative a materie, come l’industria, che il nuovo testo della Costituzione attribuisce alla potestà legislativa regionale; si deve, infatti, ritenere che, a meno di particolari funzioni la cui migliore attuazione possa essere svolta solo dallo Stato, la titolarità delle funzioni amministrative spetti alle Regioni e agli Enti Locali in tutti i casi in cui le Regioni siano competenti a legiferare sulla materia in modo esclusivo e che quindi spetti loro l’ulteriore ripartizione alle Province e ai Comuni.
Il richiamo ai principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza e la conservazione a livello più centrale solo delle funzioni per le quali altrimenti non sarebbe assicurato l’esercizio unitario, comporta che l’attribuzione delle funzioni agli enti minori debba essere attuata soprattutto dalle Regioni.
Persistendo la mancanza nel disegno di legge governativo della previsione della normativa diretta a definire le funzioni fondamentali degli Enti Locali, a Comuni, Province e Città metropolitane va evitato il rischio che possano essere conferite funzioni in modo non omogeneo sul territorio nazionale.
Situazioni di eccessiva disparità saranno in futuro poste sotto il controllo della Corte Costituzionale; l’attribuzione di funzioni amministrative mediante leggi dello Stato e leggi regionali comporta, infatti, la sottoposizione dei provvedimenti, su impugnativa del Governo, al controllo della Consulta che viene così ad assumere il ruolo di arbitro della attuazione della riforma costituzionale.