Il fenomeno Bed&Breakfast nella regione Puglia

Agli inizi del nuovo millennio, non esisteva ancora una normativa unificante a livello nazionale in materia di ricettività in Bed & Breakfast, ma ciò non costituiva un ostacolo decisivo al loro naturale sviluppo, infatti, seppur con alcune differenze fra una Regione e l’altra, si stava ormai affermando in modo tangibile in tutto il Paese.

Innanzitutto, cominciamo col dire che anche l’attività di Bed & Breakfast, in quanto attività che arricchisce e diversifica la ricettività turistica, è riconducibile agli obiettivi ed alle finalità della Legge n. 135 del 2001 di “Riforma della legislazione nazionale del turismo”, in particolare su alcuni punti:

• favorisce la crescita competitiva dell’offerta del sistema turistico nazionale, regionale e locale, anche ai fini dell’attuazione dell’equilibrio territoriale delle aree depresse;
• tutela e valorizza le risorse ambientali, i beni culturali e le tradizioni locali anche ai fini di uno sviluppo turistico sostenibile;
• valorizza il ruolo delle comunità locali nelle loro diverse ed autonome espressioni culturali ed associative e delle associazioni pro loco;
• sostiene l’uso strategico degli spazi rurali e delle economie marginali e tipiche in chiave turistica nel contesto di uno sviluppo rurale integrato e dalla vocazione territoriale;
• promuove la ricerca, i sistemi informativi, la documentazione e la conoscenza del fenomeno turistico;
• promuove l’immagine turistica nazionale sui mercati mondiali, valorizzando le risorse e le caratteristiche dei diversi ambiti territoriali.

La stessa Legge, nel successivo art. 2, riconosce il ruolo dei Comuni e delle Province nei corrispondenti ambiti territoriali, con particolare riguardo all’attuazione delle politiche intersettoriali ed infrastrutturali necessarie alla qualificazione dell’offerta turistica e riconosce l’apporto dei soggetti privati per la promozione e lo sviluppo di tale offerta.

Come abbiamo visto nel paragrafo precedente, spetta però alle Regioni (soggetti titolari di potestà normativa in materia di turismo), legiferare anche in materia di ospitalità familiare in Bed & Breakfast, per cui esse stabilirono le peculiarità distintive di questa tipologia di ricettività, quali requisiti dovessero possedere le abitazioni o gli spazi in esse riservati al soggiorno degli ospiti, le caratteristiche salienti e le modalità con cui l’attività dovesse essere svolta.

Ogni Regione quindi, aveva la possibilità di disciplinare con proprie leggi l’attività dei Bed & Breakfast presenti sul proprio territorio; in generale comunque (escluse rare eccezioni) i Bed & Breakfast in Italia si caratterizzavano:

• per il carattere saltuario o stagionale dell’attività;
• per la conduzione e l’organizzazione familiare;
•  per la necessità di svolgere l’attività ricettiva all’interno dell’abitazione in cui risiedeva il gestore ed in alcuni casi, in cui questi dimorava;
• un numero limitato di camere (mai più di sei) a seconda delle varie discipline regionali e per un numero preciso di posti letto (in ogni caso non superiore a dieci).

Aspetto fondamentale che emerge in modo evidente da suddetti elementi distintivi dell’attività di Bed & Breakfast, è che essa per sua stessa natura - non costituiva un’attività d’impresa in quanto la stessa non poteva essere svolta in modo organizzato, professionale e continuativo - (infatti, l’art. 2082 del Codice civile, stabilisce testualmente che è “imprenditore chi esercita professionalmente una attività economica organizzata al fine della produzione o dello scambio di beni o di servizi”).
Le normative regionali richiedevano, appunto, che l’attività di ospitalità fosse esercitata in modo saltuario o per periodi stagionali ricorrenti e che il servizio fosse assicurato dalla normale organizzazione familiare e prevedevano altresì che tale attività ricettiva extra – alberghiera potesse ovviamente essere svolta anche congiuntamente ad un altro lavoro.

In particolare, in quanto oggetto del presente lavoro, rivolgiamo l’attenzione alla Regione Puglia, secondo la quale “costituisce attività ricettiva di Bed & Breakfast, l’offerta del servizio di alloggio e prima colazione da chi, nella casa in cui abita, destina non più di sei camere con un massimo di dieci posti letto, con carattere saltuario o per periodi stagionali ricorrenti”.

Con  la  Legge  regionale  del  24  luglio  2001  n. 17,  la   Regione   Puglia   dispone   la
“Istituzione e disposizioni normative dell’attività ricettiva di Bed & Breakfast (affittacamere)”, il cui testo normativo è di seguito riportato nei suoi tratti salienti:

• L’art. 1 (finalità della legge) istituisce il servizio turistico denominato “Bed & Breakfast” e ne disciplina l’attività.
• L’art. 2 (definizione dell’attività di B&B) disciplina l’attività di Bed & Breakfast con l’offerta del servizio di alloggio e prima colazione da chi, nelle casa in cui abita, destina non più di sei camere con un massimo di dieci posti letto, con carattere saltuario o per periodi stagionali ricorrenti.
• L’art. 3 definisce le modalità di esercizio dell’attività di Bed & Breakfast, stabilendo che il servizio deve essere assicurato avvalendosi della normale organizzazione familiare, fornendo, esclusivamente a chi è alloggiato, cibi e bevande per la prima colazione e deve inoltre comprendere:
  - la pulizia quotidiana della camera e dei bagni;
  - la fornitura di biancheria pulita, ivi compresa quella del bagno, a ogni cambio   di cliente e anche a richiesta;
  - l’erogazione all'interno del vano abitativo di energia elettrica, acqua calda e fredda e riscaldamento.

L’esercizio dell’attività di Bed & Breakfast non costituisce modifica di destinazione d’uso dell’immobile e comporta, per i proprietari o i possessori dell’unità abitativa, l’obbligo di dimora nella medesima per i periodi in cui l’attività è esercitata o di residenza nel Comune in cui è svolta l’attività purché l’unità  abitativa sia ubicata a non più di cinquanta metri di distanza dall’abitazione in cui si dimora.

Qualora l’attività si svolgesse in più di una camera, dovevano comunque essere garantiti almeno due servizi igienici nell’unità abitativa.

• L’art. 4 riguardante gli adempimenti amministrativi, sanciva che l’attività ricettiva di Bed & Breakfast non necessitava di iscrizione alla Sezione speciale del Registro degli esercenti il commercio e che per avviare un’attività ricettiva di Bed & Breakfast occorreva presentare denuncia di inizio attività al Comune territorialmente competente.

Tale denuncia di inizio attività doveva contenere:
- generalità del richiedente;
- l’indicazione dell’ubicazione dell’unità abitativa destinata all’attività;
- il numero delle camere, dei posti letto e dei servizi igienici;
- periodo di esercizio dell’attività;
- i prezzi minimi e massimi.

Entro il 1° ottobre di ogni anno, chi esercita l’attività ricettiva di Bed & Breakfast deve comunicare al Comune di competenza i prezzi minimi e massimi ed il periodo di apertura dell’attività con validità dal 1° gennaio successivo.
Sussiste, inoltre, l’obbligo di comunicare mensilmente, su apposito modulo Istat, agli enti competenti il movimento degli ospiti ai fini della rilevazione statistica.

• L’ art. 5 riguarda il marchio identificativo dell’attività ricettiva di Bed & Breakfast, secondo cui la Giunta è autorizzata ad approvare un apposito marchio identificativo dei Bed & Breakfast in Puglia ed a pubblicare, aggiornandolo ogni due anni, l’elenco degli iscritti all’Albo.
• L’art. 6 disciplina le sanzioni in conseguenza, appunto, di uno svolgimento e di una promozione dell’attività ricettiva di Bed & Breakfast contrario alla legge.

Un approfondimento risulta essere doveroso relativamente agli aspetti fiscali, l’attività di Bed & Breakfast, infatti, come poc’anzi detto, è stata sancita come fuori campo IVA se esercitata in modo saltuario, il gestore, pertanto, non avrebbe dovuto emettere alcun documento fiscale al momento del pagamento da parte dell’Ospite.

Non bisogna però credere, come spesso accade, che i redditi provenienti da questo tipo di attività fossero completamente esenti da tassazione, infatti, ai fini Irpef, il titolare del Bed & Breakfast era obbligato a rilasciare agli Ospiti una ricevuta semplice non fiscale.
L’attività di Bed & Breakfast, tra l’altro, non prevedeva eccessivi costi di conduzione (caratteristica che la differenzia in modo marcato dalle strutture alberghiere che al contrario hanno elevati costi gestionali) e non comportava spese rilevanti per l’avvio dell’attività stessa dal  punto di vista burocratico.
Così com’era strutturata, la norma regionale pugliese in materia di Bed & Breakfast, parve sin dalla sua emanazione piuttosto scarna ed apparve lacunosa e di difficile interpretazione su diversi aspetti; già dal titolo stesso della normativa si potevano immaginare dispute e controversie, vista la presenza della dicitura “affittacamere” accanto a quella di Bed & Breakfast, poichè l’attività di affittacamere è un’attività d’impresa con tutto ciò che fiscalmente ne consegue e comunque  pur presentando delle similitudini con l’attività oggetto di studio, presenta al tempo stesso marcate differenze.
Quest’aspetto di per sé poteva risultare sufficiente a fuorviare sia i gestori, sia potenzialmente gli avventori della struttura ricettiva, inoltre, la normativa risultava essere priva di dettagli in merito ad aspetti estremamente importanti:

• concernenti le caratteristiche del servizio di prima colazione e sull’eventualità di dotare la struttura di certificazioni igienico-sanitarie idonee;
• riguardanti l’indicazione del periodo minimo/massimo di apertura e chiusura dell’attività affinchè si potesse definire con precisione il carattere saltuario ed occasionale della stessa;
• sull’opportunità o meno di sottoscrivere un’assicurazione che proteggesse in primis gli ospiti da eventuali danni loro causati durante il soggiorno, ma anche a salvaguardia della struttura stessa;

infine, su una serie piuttosto ampia di punti non dettagliati, emersi poi col trascorrere del tempo, attinenti l’opportunità di imporre ai Bed & Breakfast tasse e tributi che generalmente erano imposti alle attività di impresa, in quanto comunque attività aperte “al pubblico”, seppur esercitate in abitazioni private e non in pubblici esercizi.

I sopraindicati aspetti hanno creato numerose divergenze e dibattiti ed hanno animato forum di discussione ed interventi forensi da più parti, infatti, a molti è parso evidente da parte del legislatore il bisogno di colmare un vuoto legislativo in materia, tralasciando però, notevoli punti che avrebbero dovuto essere invece approfonditi e che nel corso degli anni hanno creato controversie, perplessità ed infine furenti polemiche, che sono state dissipate solo parzialmente dall’emanazione della nuova normativa pugliese che si è occupata di disciplinare nuovamente il comparto extra – alberghiero relativo ai Bed & Breakfast, nell’agosto del 2013.