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Il fenomeno Bed&Breakfast nella regione Puglia

di Marco Barletta
Università degli Studi del Molise
Sede di Termoli
Dipartimento di Bioscienze e Territorio Corso di Laurea in Scienze Turistiche
Relatore: Chiar.mo Prof. Antonio Minguzzi
Anno Accademico 2014/2015

2.1 - La Legge quadro nazionale n. 135 del 2001: “Riforma della legislazione nazionale del turismo”

Le peculiari caratteristiche territoriali e culturali del nostro Paese, conferiscono particolare importanza al settore turistico, che rappresenta una rilevante voce della nostra economia nazionale.
È dunque comprensibile l’interesse pubblico per il fenomeno, che si esercita nella sostanza in tre tipologie di funzioni amministrative:

  • la programmazione, l’indirizzo ed il coordinamento del settore;
  • la promozione del turismo in Italia all’estero;
  • la vigilanza ed il controllo del comparto.

L’esercizio di questi poteri ha subito un lento processo di “decentramento”: infatti, tali poteri, un tempo erano esercitati direttamente o indirettamente dallo Stato; oggi, invece, rientrano prevalentemente nelle competenze delle Regioni e degli altri enti locali.
Sul fronte delle leggi in Italia, in particolare, sul finire degli anni novanta ed all’inizio degli anni duemila, si sono andate evidenziando due spinte contrastanti: da una parte si è rafforzata la cultura del decentramento che per alcuni aspetti è giunta a sostenere il federalismo, vale a dire la creazione di Stati autonomi sotto la guida di uno Stato centrale; dall’altra si faceva sentire la voce di chi sosteneva la necessità di armonizzare maggiormente i comportamenti delle diverse Regioni, soprattutto in un campo come quello turistico, nel quale l’urgenza di creare un’offerta omogenea in tutto il Paese era vista ormai come una necessità.

Le due diverse esigenze, non riuscirono a trovare una mediazione e diedero luogo a due importanti Leggi in aperto conflitto tra loro:

  • la Legge costituzionale di revisione del Titolo V (Legge Costituzionale n. 3 del 2001);

la Riforma della legislazione nazionale del turismo (Legge n. 135 del 2001).

Naturalmente la norma costituzionale prevaleva sulla legge ordinaria e non consentì l’immediata attuazione di quest’ultima, per cui ne scaturì una situazione complessa.
Il Titolo V della Costituzione riguardava gli enti territoriali: Regioni, Province, Comuni e nel 2001 i suoi contenuti furono profondamente modificati assegnando alle Regioni la completa autonomia legislativa ed amministrativa.
In particolare, il nuovo articolo 117 della Costituzione, ribaltò la struttura della precedente normativa, vale a dire la Costituzione riconobbe alle Regioni una potestà legislativa completa che trovava solo due limiti:

  • il rispetto della Costituzione stessa, nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali;
  • la definizione di diciassette materie, esplicitamente citate, per le quali lo Stato manteneva una potestà esclusiva.

Si trattava di ambiti che interessavano il Paese nel suo complesso, come la difesa, la politica estera, la normativa riguardante la giurisdizione e le norme processuali, le leggi elettorali, l’ambiente, ecc.
In sostanza, le Regioni, avrebbero dovuto rispettare suddetti limiti, per il resto avrebbero potuto emanare tutte le leggi che avrebbero ritenuto opportune, fermo restando il dovere da parte del Governo di intervenire nel caso di approvazione di norme incostituzionali.
Non essendo citato fra i diciassette ambiti riservati allo Stato, il turismo divenne materia di esclusiva competenza regionale: la conseguenza fu che qualsiasi legge nazionale in questo settore potesse essere considerata incostituzionale e da qui ne scaturì la necessità di abrogare la Legge quadro, non più compatibile con la Costituzione.

L’art. 11 della Legge n. 135 del 2001, che prevedeva l’emanazione delle linee guida per abrogare la Legge n. 217 del 1983 e l’illiceità costituzionale delle linee guida, crearono una situazione di stallo.

Per uscire da tale situazione, il Governo nel 2002, scelse una condizione di compromesso, trasformando le linee guida in linee di armonizzazione; in sostanza il decreto del Presidente del Consiglio previsto dall’art. 2 della Legge n. 135 del 2001, fu emanato non sulla base di disposizioni emanate dal Governo, per le quali le Regioni avrebbero potuto opporre eccezione di incostituzionalità, bensì sulla base di linee di armonizzazione, cioè di contenuti concordati con tutte le Regioni.
A quel punto, si riuscì a risolvere il problema di far entrare pienamente in vigore la Legge di Riforma nazionale del turismo e contestualmente di abrogare la precedente Legge quadro n. 217 del 1983, senza incorrere nell’opposizione delle Regioni.
Il decreto emanato il 13 settembre 2002, conteneva però, pochissime disposizioni sulle quali era stato trovato l’accordo (soltanto due su dodici), per le restanti dieci materie, le Regioni avevano posizioni diverse, per cui il Decreto si limitò ad auspicare che esse potessero trovare un modo di agire comune.
Riepilogando, quindi, fino al 2001 il turismo in Italia era regolamentato dalla Legge quadro del 1983, n. 217, caposaldo del comparto turistico italiano, col compito di stabilire le linee guida generali, alle quali le Regioni dovevano attenersi e di conseguenza legiferare.
Alle soglie del duemila, suddetta legge, ormai obsoleta nei suoi indirizzi strategici ed interpretata in modo differente da alcune Regioni, era destinata ad essere messa da parte.
Nel 2001, quindi, venne finalmente redatta, la nuova Legge quadro n. 135 del 29 marzo 2001, la cosiddetta “Riforma della legislazione nazionale del turismo”, con l’obiettivo da una parte di eliminare le incongruenze verificatesi negli anni tra Regione e Regione e dall’altra di indicare le tendenze future del mercato turistico.

Ma come abbiamo visto in precedenza, all’interno di questo panorama così promettente per l’operatore turistico purtroppo vi fu la nota dolente, sempre nello stesso anno, nel 2001, rappresentata dalle modifiche apportate dal Parlamento all’art. 117 della Costituzione, mediante le quali le Regioni raggiunsero un’autonomia totale in materia di turismo, con il solo limite del rispetto della Costituzione, svincolandosi così dall’obbligo di rendere attuative le linee guida della Legge quadro n. 135 del 2001.

Tali linee guide si trasformarono, quindi, in “linee di armonizzazione”, alle quali le Regioni potevano eventualmente ispirarsi per raggiungere un minimo di coerenza tra loro.
Prendendo ora in esame la “Riforma della legislazione nazionale del turismo”,  ossia la Legge n. 135 del 2001, ricca di novità e di spunti interessanti, essa “brilla” soprattutto per l’introduzione di un approccio innovativo alla promozione di un territorio ed allo sviluppo del territorio stesso in ottica integrata, sia esso un’area particolare di una determinata Regione sia appartenente a più Regioni confinanti: il cosiddetto S.T.L. (detto anche “Distretto Turistico” o “Marchio d’Area”); il Sistema Turistico Locale, fu ritenuto così importante da meritarsi i finanziamenti dello Stato e delle Regioni, come enunciato dall’art. 6 della stessa legge in riferimento al “Fondo di co-finanziamento dell’offerta turistica”.
Il termine S.T.L. definisce, quindi,  un “contesto turistico omogeneo, comprendente ambiti territoriali appartenenti anche a Regioni diverse, caratterizzato dall’offerta integrata di beni culturali, ambientali e di attrazioni turistiche o dalla presenza diffusa di imprese turistiche singole o associate”.
Per la sua costituzione è necessario il riconoscimento delle Regioni, chiamate a definire in piena autonomia le strategie di governo del territorio e l’assetto dell’organizzazione turistica regionale; per chi si occupa di sviluppo turistico, si tratta allora di individuare modi nuovi di gestire e promuovere le offerte e le località turistiche, secondo l’ottica del marketing territoriale.
In sostanza, gli S.T.L. si presentano come un modello inedito per la realizzazione di progetti di sviluppo, per la promozione dell’offerta e per la commercializzazione del prodotto.
Ai Sistemi Turistici Locali è affidato anzitutto il compito di valorizzare le risorse esistenti, poi di creare nuovi prodotti turistici, con l’obiettivo di attrarre maggiori flussi e di aprirsi a nuovi mercati.

Non si tratta di nuovi Enti pubblici, né di altri organismi intermedi, ma di nuove figure di organizzazione turistica chiamate a progettare e realizzare un nuovo modello di crescita socio-economica del territorio.

Nella logica del destination marketing, oggi si parla sempre più frequentemente di “prodotto-territorio” come della vera risorsa turistica di una destinazione: il viaggiatore contemporaneo, infatti, è alla ricerca di nuove sensazioni e di nuove emozioni che soltanto la complessità culturale del territorio può offrirgli.
Questa attenzione rivolta alla misura locale dello spazio turistico, stimola allo stesso tempo, le comunità, gli Enti locali, le imprese e le associazioni di categoria a costruire o a rafforzare tra loro una stretta maglia di relazioni cooperative, sia perché la messa in rete delle risorse e delle competenze rende maggiormente competitivo il sistema dell’offerta turistica e sia perché, in molti casi, l’aggregazione tra questi soggetti permette loro di accedere agli strumenti finanziari che sostengono le nuove forme di partenariato locale per la realizzazione di iniziative di sviluppo locale.

In questo scenario generale, quindi, le singole Regioni decisero di predisporre un piano di sviluppo territoriale che prendesse in esame le esigenze degli operatori del settore da una parte e del potenziale turista dall’altra.

A questo proposito, in merito al fenomeno Bed & Breakfast, che come abbiamo visto nel capitolo precedente, cominciò a svilupparsi in Italia proprio alla fine degli anni novanta, anche la Regione Puglia, decise all’inizio del nuovo millennio, precisamente il 24 luglio 2001, con la Legge n. 17, di predisporre una normativa dedicata all’ospitalità familiare in Bed & Breakfast, poi rimasta in vigore fino al 2013.