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B&B e Case Vacanza nella Città di Matera

di Domenico Nicoletti

Università degli Studi di Bari Aldo Moro
Dipartimento di Economia e Management
Corso di Laurea Magistrale in Economia e Management
Tesi di Laurea in Diritto della Contrattazione Turistica
Relatore: Chiar.mo Prof. Filograno Gaetano Roberto
Anno Accademico: 2016/2017

2 - La normativa

Le caratteristiche territoriali e culturali del nostro Paese, conferiscono particolare importanza al settore turistico, che rappresenta una rilevante voce della nostra economia nazionale. È dunque comprensibile l’interesse pubblico per il fenomeno, che si esercita nella sostanza in tre tipologie di funzioni amministrative:

  • la programmazione, l’indirizzo ed il coordinamento del settore;
  • la promozione del turismo in Italia all’estero;
  • la vigilanza ed il controllo del comparto.

L’esercizio di questi poteri ha subito un processo di “decentramento”: infatti, tali poteri, un tempo erano esercitati direttamente o indirettamente dallo Stato; oggi, invece, rientrano prevalentemente nelle competenze delle Regioni e degli altri enti locali.

Sul fronte delle leggi in Italia, in particolare, sul finire degli anni novanta ed all’inizio degli anni duemila, si sono andate evidenziando due spinte contrastanti: da una parte si è rafforzata la cultura del decentramento che per alcuni aspetti è giunta a sostenere il federalismo, vale a dire la creazione di Stati autonomi sotto la guida di uno Stato centrale; dall’altra si faceva sentire la voce di chi sosteneva la necessità di armonizzare maggiormente i comportamenti delle diverse Regioni, soprattutto in un campo come quello turistico, nel quale l’urgenza di creare un’offerta omogenea in tutto il Paese era vista ormai come una necessità.

Le due diverse esigenze, non riuscirono a trovare una mediazione e diedero luogo a due importanti leggi in aperto conflitto tra loro:

  • la Legge costituzionale di revisione del Titolo V (Legge Costituzionale n. 3 del 2001);
  • la Riforma della legislazione nazionale del turismo (Legge n. 135 del 2001).

Naturalmente la norma costituzionale prevaleva sulla legge ordinaria e non consentì l’immediata attuazione di quest’ultima, per cui ne scaturì una situazione complessa. Il Titolo V della Costituzione riguardava gli enti territoriali: Regioni, Province, Comuni e nel 2001 i suoi contenuti furono profondamente modificati assegnando alle Regioni la completa autonomia legislativa ed amministrativa.

In particolare, il nuovo articolo 117 della Costituzione, ribaltò la struttura della precedente normativa, vale a dire la Costituzione riconobbe alle Regioni una potestà legislativa completa che trovava solo due limiti:

  • il rispetto della Costituzione stessa, nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali;
  • la definizione di diciassette materie, esplicitamente citate, per le quali lo Stato manteneva una potestà esclusiva.

Si trattava di ambiti che interessavano il Paese nel suo complesso, come la difesa, la politica estera, la normativa riguardante la giurisdizione e le norme processuali, le leggi elettorali, l’ambiente, ecc. In sostanza, le Regioni, avrebbero dovuto rispettare suddetti limiti, per il resto avrebbero potuto emanare tutte le leggi che avrebbero ritenuto opportune, fermo restando il dovere da parte del Governo di intervenire nel caso di approvazione di norme incostituzionali.

Non essendo citato fra i diciassette ambiti riservati allo Stato, il turismo divenne materia di esclusiva competenza regionale: la conseguenza fu che qualsiasi legge nazionale in questo settore potesse essere considerata incostituzionale e da qui ne scaturì la necessità di abrogare la Legge quadro, non più compatibile con la Costituzione.

L’art. 11 della Legge n. 135 del 2001, che prevedeva l’emanazione delle linee guida per abrogare la Legge n. 217 del 1983 e l’illiceità costituzionale delle linee guida, crearono una situazione di stallo.

Per uscire da tale situazione, il Governo nel 2002, scelse una condizione di compromesso, trasformando le linee guida in linee di armonizzazione; in sostanza il decreto del Presidente del Consiglio previsto dall’art. 2 della Legge n. 135 del 2001, fu emanato non sulla base di disposizioni emanate dal Governo, per le quali le Regioni avrebbero potuto opporre eccezione di incostituzionalità, bensì sulla base di linee di armonizzazione, cioè di contenuti concordati con tutte le Regioni.

A quel punto, si riuscì a risolvere il problema di far entrare pienamente in vigore la Legge di Riforma nazionale del turismo e contestualmente di abrogare la precedente Legge quadro n. 217 del 1983, senza incorrere nell’opposizione delle Regioni.

Il decreto emanato il 13 settembre 2002, conteneva però, pochissime disposizioni sulle quali era stato trovato l’accordo (soltanto due su dodici), per le restanti dieci materie, le Regioni avevano posizioni diverse, per cui il Decreto si limitò ad auspicare che esse potessero trovare un modo di agire comune.

Riepilogando, quindi, fino al 2001 il turismo in Italia era regolamentato dalla Legge quadro del 1983, n. 217, caposaldo del comparto turistico italiano, col compito di stabilire le linee guida generali, alle quali le Regioni dovevano attenersi e di conseguenza legiferare.

Alle soglie del duemila, suddetta legge, ormai obsoleta nei suoi indirizzi strategici ed interpretata in modo differente da alcune Regioni, era destinata ad essere messa da parte.

Nel 2001, quindi, venne finalmente redatta, la nuova Legge quadro n. 135 del 29 marzo 2001, la cosiddetta “Riforma della legislazione nazionale del turismo”, con l’obiettivo da una parte di eliminare le incongruenze verificatesi negli anni tra Regione e Regione e dall’altra di indicare le tendenze future del mercato turistico.

Ma all’interno di questo panorama così promettente per l’operatore turistico purtroppo vi fu la nota dolente, sempre nello stesso anno, nel 2001, rappresentata dalle modifiche apportate dal Parlamento all’art. 117 della Costituzione, mediante le quali le Regioni raggiunsero un’autonomia totale in materia di turismo, con il solo limite del rispetto della Costituzione, svincolandosi così dall’obbligo di rendere attuative le linee guida della Legge quadro n. 135 del 2001.

Tali linee guide si trasformarono, quindi, in “linee di armonizzazione”, alle quali le Regioni potevano eventualmente ispirarsi per raggiungere un minimo di coerenza tra loro.

In questo scenario generale, quindi, le singole Regioni decisero di predisporre un piano di sviluppo territoriale che prendesse in esame le esigenze degli operatori del settore da una parte e del potenziale turista dall’altra.